Aktueller Stand der Rechtsetzung
Bei der IRRD handelt es sich um eine Rahmenrichtlinie. Wer als Rechtsanwender deshalb aufgrund einschlägiger Erfahrungen mit Solvency II eine vergleichbare Regelungsflut auf europäischer und nationaler Ebene erwartet, wird nicht enttäuscht. Allein EIOPA arbeitet gegenwärtig an insgesamt 19 unterschiedlichen Rechtsakten zur IRRD, namentlich an Leitlinien und Technischen Regulierungsstandards. Während die beiden Konsultationsphasen zu den sog. „Batch 1-Instrumenten“ am 31. Juli 2025 bzw. am 31. Oktober 2025 endeten, startete EIOPA jüngst am 9. Dezember 2025 die Konsultation zu den „Batch 2-Instrumenten“.¹ Damit legt EIOPA sieben neue Entwürfe für Leitlinien und technische Standards vor, die u.a. die Szenarien und Indikatoren für präventive Sanierungspläne umfassen. Im Juli 2026 wird nach dem Zeitplan die Konsultation zu den „Batch 3-Instrumenten“ mit weiteren vier technischen Regulierungsstandards starten. Auf nationaler Ebene wird bald ein Regierungsentwurf zur Umsetzung der IRRD erwartet.
Gesetzgeberische Vorarbeiten, auf denen aufgesetzt werden kann, sind vorhanden. Schließlich hat man das Pendant zur IRRD im Bankenbereich, die BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive, RL 2014/59/EU), bereits vor mehr als zehn Jahren mit Wirkung zum 1. Januar 2015 im Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG) umgesetzt. Einmal mehr folgt die Regulatorik im Versicherungsaufsichtsrecht somit derjenigen des Bankaufsichtsrechts. Wie im Bankenbereich wird dementsprechend auch im Versicherungsbereich die BaFin künftig nicht nur Aufsichts-, sondern zugleich Abwicklungsbehörde sein.
Zwei Säulen der IRRD – Präventive Sanierungsplanung und geordnete Abwicklung
Die Regelungen der IRRD basieren auf der Erkenntnis, dass die Gewährleistung der Kontinuität des Versicherungsschutzes für die Versicherten, Begünstigten und Geschädigten der Liquidation eines ausfallenden Versicherungsunternehmens in vielen Fällen vorzuziehen ist. Zugleich wird ein geordnetes Abwicklungsverfahren auch im Interesse der übrigen Gläubiger einem Insolvenzverfahren vorgezogen, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Dementsprechend fußt die IRRD auf zwei Säulen. Zum einen auf einer präventiven Sanierungsplanung der Erst- und Rückversicherungsunternehmen. Diese soll sicherstellen, dass geeignete Instrumente zur Verfügung stehen, um auf drohende Schieflagen adäquat zu reagieren und Ausfällen von Versicherungsunternehmen vorzubeugen. Zum anderen schafft die IRRD ein geordnetes Abwicklungsverfahren im gesamten EU-/EWR-Raum.
Praktische Herausforderungen der präventiven Sanierungsplanung
Die IRRD sieht vor, dass mindestens 60% des Lebensversicherungsmarkts (gemessen an den versicherungstechnischen Bruttorückstellungen) sowie des Schaden-/Unfall-Versicherungsmarkts (gemessen an den gebuchten Bruttobeiträgen) künftig präventive Sanierungspläne aufzustellen hat. Damit wird die präventive Sanierungsplanung im Sinne der Proportionalität vor allem große und mittelständische Versicherungsgruppen betreffen. Art. 7 IRRD enthält eigens besondere Regelungen für präventive Gruppensanierungspläne. Das heißt aber nicht, dass kleine Versicherungsunternehmen von der präventiven Sanierungsplanung per se nicht betroffen sein können. Denn nach den veröffentlichten EIOPA-Kriterien zur Marktanteilsbestimmung ist die Unternehmensgröße bei Weitem nicht das einzige relevante Kriterium. Vielmehr werden die nationalen Behörden eine Bewertung anhand ganz unterschiedlicher Kriterien vornehmen. Dabei wird es u.a. auch auf das Geschäftsmodell, das Risikoprofil eines Versicherungsunternehmens sowie auf die Substituierbarkeit seiner Produkte am Markt ankommen, wobei der BaFin künftig ein Bewertungsspielraum zukommen wird.
Funktionell soll der präventive Sanierungsplan, kurz zusammengefasst, qualitative und quantitative Indikatoren festlegen. Mit deren Hilfe wird ermittelt, wann ein Versicherungsunternehmen welche Abhilfemaßnahmen ergreifen muss, um seine Finanzlage wiederherzustellen, wenn sich diese erheblich verschlechtert hat. Als solche Indikatoren kommen z.B. Solva- und Kapitalindikatoren (SCR-/MCR-Ratios, Eigenmittel, etc.), Liquiditäts- und Cashflowindikatoren (u.a. Zugang zu Notfallliquidität), Profitabilitäts- und Ertragsindikatoren (Prämieneinnahmen, Schadenquoten, Kosten), Markt- und Anlageindikatoren (z.B. Bonitätsverschlechterung bei Emittenten, usw.), oder auch Rückversicherungsindikatoren (Ausfall von Forderungen) in Betracht. Näheres zum Aufbau, zu den Inhalten, zu den Indikatoren sowie zu den Abhilfemaßnahmen regeln EIOPA-Leitlinien oder Regulierungsstandards. Die präventiven Sanierungspläne werden die Unternehmen der BaFin zur Prüfung vorlegen müssen. Bei Ungeeignetheit kann die BaFin eine Nachbesserungsfrist von zwei, maximal drei Monaten einräumen. Scheitert die Nachbesserung, greifen erweiterte aufsichtsbehördliches Eingriffsbefugnisse. Die Sanierungspläne sind periodisch, mindestens zweijährig, sowie ad hoc zu aktualisieren.
Der praktische Aufwand, der mit der präventiven Sanierungsplanung für die Versicherungsunternehmen einhergeht, ist hoch, die Komplexität ebenfalls. Längst haben viele Versicherungsgruppen fachlich interdisziplinäre Arbeitsgruppen eingesetzt, die sich mit den einschlägigen versicherungsaufsichtsrechtlichen, betriebswirtschaftlichen sowie aktuariellen Fragestellungen befassen und auf die neuen Anforderungen der IRRD vorbereiten. Gerade potentielle Abhilfemaßnahmen variieren von Versicherungsunternehmen zu Versicherungsunternehmen, hängen sie doch u.a. vom Geschäftsmodell, der Rechtsform (börsennotierte Versicherungs-Aktiengesellschaften haben aufgrund ihres Zugangs zum Kapitalmarkt mitunter andere Möglichkeiten als Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit) oder eben auch von der Gruppenstruktur ab. Mängel in der präventiven Sanierungsplanung werden bußgeldbewehrt sein und zudem mit einem „Naming and Shaming“ auf der BaFin-Website einhergehen.
Geordnetes Abwicklungsverfahren
Während die Aufstellung der präventiven Sanierungspläne den Versicherungsunternehmen obliegt, nimmt die IRRD auf der Ebene der geordneten Abwicklung zunächst einmal die nationalen Abwicklungsbehörden in die Pflicht. Diese müssen sicherstellen, dass für Versicherungsunternehmen, die jeweils 40% des Lebensversicherungsmarktes und des Schaden-/Unfall-Versicherungsmarkts abbilden (Bemessung wie oben), individualisierte Abwicklungspläne aufgestellt werden. Selbstverständlich treffen die betroffenen Versicherungsgruppen und Versicherungsunternehmen dabei weit reichende Mitwirkungspflichten. Eine solche Abwicklungsplanung setzt voraus, dass die Abwicklungsbehörde das betreffende Unternehmen als abwicklungsfähig betrachtet. Verkürzt zusammengefasst liegt Abwicklungsfähigkeit vor, wenn glaubwürdig ist, dass das Unternehmen unter Anwendung von Abwicklungsinstrumenten und Abwicklungsbefugnissen abgewickelt werden kann (z.B. bezüglich Datenverfügbarkeit, technisch-organisatorische Ausstattung, Kommunikation, Separierbarkeit von kritischen Unternehmensteilen) und anzunehmen ist, dass die Abwicklungsziele bei Liquidation im regulären Insolvenzverfahren nicht in gleicher Weise erreicht würden (Art. 13 Abs. 2 IRRD). Entwürfe für Regulierungsstandards zum Inhalt von Abwicklungsplänen wird EIOPA bis Ende Juli dieses Jahres vorlegen. Abstrakt lässt sich sagen, dass ein Abwicklungsplan Abwicklungsstrategien beschreibt, um die operative Kontinuität zu sichern und die Interessen der Begünstigten sowie der Gläubiger zu schützen. Dies betrifft zuvorderst die Anwendung unterschiedlicher Abwicklungsinstrumente, die Ausübung von Abwicklungsbefugnissen, den Umgang mit kritischen Funktionen und die Wahrung von Finanzmarktstabilität.
In Vollzug gesetzt wird ein Abwicklungsplan dann, wenn die Abwicklungsbehörde feststellt, dass das betreffende Versicherungsunternehmen ausfällt oder wahrscheinlich ausfällt. Zu dieser Einschätzung kann die BaFin kraft Anzeigepflicht des Vorstands oder eigener Bewertung kommen. Ein Versicherungsunternehmen gilt insbesondere dann als (wahrscheinlich) ausfallend, wenn die Mindestkapitalanforderung (wahrscheinlich) unterdeckt ist und keine Aussicht auf Wiederbedeckung besteht, wenn das Unternehmen die Zulassungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllt, oder wenn eine Überschuldung „in naher Zukunft“ droht oder bereits eingetreten ist. Dann veröffentlicht die Abwicklungsbehörde die Anordnung der Abwicklung nebst den eingeleiteten Abwicklungsmaßnahmen. Diese können von einer beaufsichtigten Fortsetzung der Tätigkeit im Run-Off-Management bis zur Liquidation, über eine Unternehmensveräußerung an einen privaten Erwerber (wobei die behördliche Anordnung die Zustimmung der Anteilseigner des zu übertragenden Versicherungsunternehmens ersetzen wird) bis hin zu Bestandsübertragungen auf sog. Brückenunternehmen oder Sicherungseinrichtungen reichen. Erforderlichenfalls können Verbindlichkeiten des Versicherungsunternehmens herabgesetzt werden – einschließlich der Forderungen von Versicherten oder Begünstigten aus Versicherungsverträgen.
Fazit
Um mit einem Zitat von Elke König, der früheren Vorsitzenden des Ausschusses für die einheitliche Abwicklung (Single Resolution Board) aus dem Bankenbereich zu schließen: „Resolution is for the few, not the many“.² Die Herausforderungen der IRRD werden nicht alle Versicherungsunternehmen beschäftigen. Zumindest diejenigen, die voraussichtlich präventive Sanierungspläne erstellen werden müssen, sind jedoch gut beraten, sich frühzeitig mit den neuen aufsichtsrechtlichen Anforderungen zu beschäftigen und sorgfältig auf diese vorzubereiten. Denn die Regelungsdichte der IRRD wird hoch sein, die aufsichtsrechtlichen Vorgaben sind komplex, die Umsetzungszeit wird kurz sein.
[1]https://www.eiopa.europa.eu/eiopa-launches-new-set-consultation-papers-relation-implementation-eus-insurance-recovery-and-2025-12-09_en.
[2]https://www.srb.europa.eu/en/content/eurofi-article-elke-konig-centralized-administrative-liquidation-tool-banks-zagreb-april.
