Elementarschäden wie Überschwemmung, Starkregen oder Rückstau sind in Deutschland bislang grundsätzlich freiwillig versicherbar. In der üblichen Gebäude- und Hausrat-Grunddeckung sind diese Risiken nicht automatisch enthalten, sondern müssen gegen zusätzliche Prämie eingeschlossen werden. Trotz der wachsenden praktischen Relevanz – nicht zuletzt infolge zunehmender Extremwetterereignisse – verfügten nach Angaben des Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft im Jahr 2021 nur rund 46 % der Gebäude über eine entsprechende Absicherung¹. Gleichzeitig geht die Versicherungswirtschaft davon aus, dass etwa 99 % aller Gebäude grundsätzlich versicherbar sind². Grundlage hierfür ist das etablierte Zonierungssystem für Überschwemmung, Rückstau und Starkregen (ZÜRS), das Risiken in vier Stufen klassifiziert und damit die Prämiengestaltung steuert.³
Die politische Brisanz ergibt sich insbesondere daraus, dass nach großen Schadensereignissen regelmäßig staatliche Hilfen gewährt werden, etwa im Rahmen des Aufbauhilfegesetzes 2021 nach der Flutkatastrophe. Diese Praxis führt zu einer anhaltenden Gerechtigkeitsdebatte: Während ein Teil der Bevölkerung vorsorgt und Versicherungsprämien zahlt, erhalten nicht versicherte Betroffene im Schadensfall dennoch staatliche Unterstützung.
Der Koalitionsvertrag und die Rolle des Bundesrates
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung – dessen Vorstellung (09.04.2025) sich gerade jährte, greift diese Problematik ausdrücklich auf und formuliert konkrete Reformansätze. Dort heißt es:
„Wir führen ein, dass im Neugeschäft die Wohngebäudeversicherung nur noch mit Elementarschadenabsicherung angeboten wird, und im Bestandsgeschäft sämtliche Wohngebäudeversicherungen zu einem Stichtag um eine Elementarschadenversicherung erweitert werden. Dabei prüfen wir, ob dieses Modell mit einer Opt-Out-Lösung zu versehen ist. Um eine langfristige Rückversicherbarkeit sicherzustellen, führen wir eine staatliche Rückversicherung für Elementarschäden ein. Die Versicherungsbedingungen werden weitgehend reguliert. Wir prüfen, wie Planungsträger in den Ländern für ihre Verantwortung bei der Bauleitplanung in besonders schadensgefährdeten Gebieten sensibilisiert werden können und konkretisieren die Staatshaftungsregeln der planenden Körperschaften, die neue Baugebiete in bisher unbesiedelten Arealen trotz dieser Risiken ausweisen. Die Belange der Mieterinnen und Mieter haben wir dabei im Blick.“⁴
Modelle im Vergleich: Vom „harten Muss“ bis zum Opt-out
Das bisherige System auf freiwilliger Basies und staatlich unterschiedlich motivierten Ad-hoc-Hilfen (Steuergelder) ist ökonomisch und rechtlich herausfordernd. Im Zentrum der Debatte stehen daher verschiedene Modelle, die unterschiedlich stark in den Markt eingreifen. Diskutiert wird die klassische Pflichtversicherung mit Kontrahierungszwang. Danach müssten Versicherer Elementarschadenrisiken anbieten, und Eigentümer wären verpflichtet, diese abzuschließen. Dieses Modell verspricht eine breite Risikostreuung und würde die Notwendigkeit staatlicher Hilfen reduzieren, wirft jedoch erhebliche rechtliche und praktische Probleme auf. Insbesondere in Hochrisikogebieten könnten sehr hohe Prämien oder Selbstbehalte entstehen, was die Akzeptanz mindert.
Ein abgeschwächtes Modell ist der einseitige Versicherungszwang, bei dem Versicherer verpflichtet werden, entsprechende Policen anzubieten, ohne dass ein Abschlusszwang für Eigentümer besteht. Hier bleibt jedoch die Nachfrageproblematik bestehen. Ebenfalls diskutiert wird ein Bündelungsmodell, bei dem eine Gebäudeversicherung nur noch zusammen mit einer Elementarschadenversicherung angeboten werden darf. Dies würde faktisch zu einer weitgehenden Durchdringung führen, könnte aber insbesondere bei Bestandsverträgen und in Hochrisikogebieten zu Versorgungslücken führen.
Weitere Ansätze umfassen die Verknüpfung von Darlehensvergaben mit einer Versicherungspflicht oder die Kopplung staatlicher Hilfen an den Nachweis fehlender Versicherbarkeit. Letzteres würde bedeuten, dass staatliche Unterstützung nur noch dann gewährt wird, wenn ein Gebäude tatsächlich nicht versicherbar ist. Kritiker sehen darin jedoch einen unsicheren und stark vom Staat abhängigen Schutzmechanismus.
Am anderen Ende des Spektrums steht ein Opt-out-Modell, bei dem eine Elementarschadenversicherung automatisch Bestandteil der Gebäudeversicherung ist, der Versicherungsnehmer jedoch aktiv widersprechen kann. Dieses Modell gilt als politisch besonders anschlussfähig, da es die Versicherungsdichte erhöht, ohne einen strikten Zwang zu etablieren.
Dreieck der staatlichen Entlastung, wirtschaftlicher Tragbarkeit und Verbraucherschutz
Die Debatte um eine verpflichtende Absicherung gegen Elementarschäden ist von einem Konflikt zwischen staatlicher Entlastung, wirtschaftlicher Tragbarkeit und verbraucherschutzrechtlichen Bedenken geprägt.
Befürworter einer gesetzlichen Pflicht argumentieren vor allem mit dem Prinzip der Solidarität. Wenn alle Immobilienbesitzer in ein System einzahlen, verteilt sich das Risiko auf Millionen von Schultern, was die Prämien für den Einzelnen theoretisch stabilisieren könnte. Aus verfassungsrechtlicher Sicht wird angeführt, dass ein solcher Eingriff in das Eigentumsrecht, die Berufsfreiheit und allgemeine Handlungsfreiheit durch das übergeordnete Gemeinwohlinteresse gerechtfertigt sei: Der Eingriff schütze den Einzelnen vor dem finanziellen Ruin und bewahre gleichzeitig die Allgemeinheit davor, nach jeder Katastrophe mit Milliarden an Steuergeldern einspringen zu müssen. Auf europäischer Ebene sind insbesondere die Vorgaben der Dritten Richtlinie Schadenversicherung sowie der Solvabilität-II-Richtlinie zu beachten. Auch wettbewerbsrechtliche Aspekte nach Art. 101 AEUV sowie die Grundfreiheiten der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit spielen eine Rolle. Zudem wird auf internationale Vorbilder verwiesen, bei denen eine automatische Kopplung an bestehende Gebäudeversicherungen zu einer fast flächendeckenden Absicherung geführt hat, was wiederum die Planungssicherheit für den Staat und die Bürger massiv erhöht.
Kritiker warnen hingegen vor den enormen Kostenrisiken. In Gebieten, die bereits heute als hochgradig gefährdet gelten, könnten die Versicherungsbeiträge so stark ansteigen, dass sie für viele Haushalte unbezahlbar werden. Aus der Versicherungswirtschaft wird zudem zu bedenken gegeben, dass eine reine Pflichtversicherung ohne flankierende staatliche Maßnahmen das Problem nicht löst. Wenn der Klimawandel zu immer häufigeren Schäden führt, könnten sich Versicherer trotz Pflicht langfristig aus dem Markt zurückziehen, da die Risiken nicht mehr kalkulierbar seien. Ein weiterer Kritikpunkt ist die "Systemfremde" im Zivilrecht: Während Haftpflichtversicherungen Dritte schützen, wäre eine Elementarpflichtversicherung eine Versicherung gegen Eigenschäden, was im deutschen Rechtssystem bisher die Ausnahme darstellt.
Hinter diesen Positionen stehen handfeste Interessen:
Die Immobilienwirtschaft befürchtet eine zusätzliche finanzielle Belastung für Eigentümer und Mieter. Sie fordert, dass der Fokus nicht auf der Versicherung, sondern auf der Prävention liegen müsse – also auf Baustopps in Flutgebieten und staatlichem Hochwasserschutz, damit Schäden gar nicht erst entstehen.
Verbraucherschützer sind gespalten: Einerseits fordern sie Schutz vor dem finanziellen Ruin durch Naturkatastrophen, andererseits mahnen sie an, dass die Kosten für diese Absicherung nicht einseitig auf Mieter abgewälzt werden dürfen.
Der Kompromissvorschlag: Das Opt-Out-Modell
Als Mittelweg wird ein Modell diskutiert, bei dem Versicherer verpflichtet werden, den Elementarschutz aktiv anzubieten. Hauseigentümer müssten diesen Schutz dann explizit abwählen, wenn sie ihn nicht wünschen. Dies soll das Risikobewusstsein schärfen und die Versicherungsdichte erhöhen, ohne den Zwang einer harten Pflichtversicherung einzuführen. Dennoch bleibt die Sorge bestehen, dass auch hier die Quote nicht ausreicht, um im Ernstfall auf staatliche Hilfsprogramme verzichten zu können.
Position der Versicherungswirtschaft und GDV-Stellungnahme
Der Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft hat sich in einer Presseerklärung aus Dezember 2025⁵ differenziert positioniert und lehnt eine starre Pflichtversicherung ab. Grundsätzlich plädiert die Branche für marktwirtschaftliche Lösungen mit stärkerer Eigenverantwortung. Gleichzeitig wird betont, dass nahezu alle Gebäude versicherbar seien und Informationsdefizite ein zentrales Problem darstellen.
Der GDV spricht sich für Maßnahmen zur Erhöhung der Versicherungsdichte aus, etwa durch bessere Information, standardisierte Angebote oder eine stärkere Integration in bestehende Policen. Auch ein Opt-out-Modell wird teilweise als diskussionswürdig angesehen, während Eingriffe mit möglichen Marktverzerrungen kritisch bewertet werden.
Ausblick: Wie es weitergeht
Die Entwicklung hin zu einer breiteren Absicherung gegen Elementarschäden ist politisch gewollt, doch der Weg dorthin bleibt umstritten. Der Koalitionsvertrag setzt auf eine schrittweise Annäherung, während der Bundesrat den Druck zur konkreten Umsetzung erhöht. In der Praxis zeichnet sich ein Kompromissmodell ab, das zwischen Zwang und Freiwilligkeit vermittelt – insbesondere in Form eines Opt-out-Systems mit staatlicher Flankierung.
[1] https://www.gdv.de/resource/blob/105828/0e3428418c45df91f7ee5f280a5a9bff/download-naturgefahrenreport-2022-data.pdf;
[2] https://https://www.gdv.de/resource/blob/105836/117679ac1f31d229d86a1c424fe0aab8/download-serviceteil-naturgefahrenreport-2022-data.pdf
[3] https://www.gdv.de/gdv/statistik/datenservice-zum-naturgefahrenreport
[4] https://www.koalitionsvertrag2025.de
[5] https://www.gdv.de/gdv/medien/medieninformationen/elementarschutz-fuer-alle-versicherer-legen-modell-fuer-sicherungssystem-gegen-naturgefahren-vor-194780
